Toelichting financieringsdecreet plenaire zitting Vlaams Parlement - Frank Vandenbroucke
Bijlage Persmededeling Kabinet Vlaams minister van Onderwijs en
Vorming
25 juni 2008
Collega’s, geachte dames en heren,
Ik hoef u er niet van te overtuigen dat hier een erg belangrijk ontwerp van decreet ter stemming ligt vandaag. Ik zou nog verder willen gaan en – hoewel deze woorden vaak goedkoop en dus soms inhoudsloos zijn – dit decreet een ‘historische mijlpaal’ willen noemen. Die karakterisering gebruik ik niet om mijn aandeel in deze groter te maken: dit decreet is immers een gezamenlijke verdienste van het hele onderwijsbestel, met grote gedragenheid in de brede samenleving en in de Vlaamse politiek. Die karakterisering is er op de eerste plaats omwille van de inhoud van de hervorming.
Dit decreet gaat in essentie over gelijkheid: ‘gelijke behandeling’ en ‘gelijke kansen’. Het geeft een nieuwe, hedendaagse invulling aan deze begrippen, en dit in de beide betekenissen van het begrip. Gelijkheid betekent vooreerst wat gelijk is ook gelijk behandelen. Niet discrimineren dus. En gelijkheid betekent vervolgens: wat verschillend is ongelijk behandelen, om ècht gelijke kansen te kunnen realiseren. Beide betekenissen zijn in wezen twee kanten van dezelfde medaille. Maar dan moet het wel degelijk gaan om echte gelijkheid en echte gelijke kansen, geen louter formele gelijkheid in kansen.
Ik weet het, dat is een ambitieus verhaal. Het vertrekt niet vanuit de naïeve en zelfs contraproductieve idee dat kinderen gelijk geboren zijn. Neen, ze zijn zeer verschillend geboren, met een waaier aan verschillende talenten, bij de ene al moeilijker aan te boren dan bij andere. Maar we moeten van dat verschil als samenleving iets moois maken, van elk talent het beste maken, niet gedwarsboomd door verschillen in de sociale omstandigheden waarin kinderen opgroeien. Precies omdat dit een ambitieus verhaal is, heb ik het vertaald in een tienkamp voor gelijke onderwijskansen. Ik pleit voor een samenleving met ambitie, met aspiratie, voor èlk kind. Vergis u daarin niet, dit decreet is een onderdeel van de eerste proef van de tienkamp, er volgen nog negen andere.
Wat de eerste betekenis van 'echte gelijkheid' betreft: met dit decreet realiseren we nu definitief de belofte om scholen, wat ook hun aanhorigheid, inrichter of juridische structuur is, gelijk te financieren. Om de echte draagwijdte hiervan goed te beseffen, moeten we dit in tijd en ruimte vergelijken. Sinds de vorming van de moderne staat is onderwijs beschouwd als een opdracht van de overheid, een ‘kerntaak’ zouden we vandaag zeggen. Het inrichten van onderwijs is echter niet noodzakelijk zelf een opdracht voor de staat. In ons land, zoals in andere landen die voor een liberale ‘vrijheid van onderwijs’ hebben gekozen, kunnen publieke en private inrichters van onderwijs scholen oprichten. De cruciale vraag is dan hoe de staat zich moet verhouden tot die scholen. Over die vraag zijn in onze moderne geschiedenis meerdere schoolstrijden uitgevochten. Het grote en vanuit historisch perspectief uitermate belangrijke pact – het ‘Schoolpact’ – dat na de laatste schoolstrijd in 1958 tot stand kwam, gaf een antwoord op die vraag, dat voor die tijd zeker vernieuwend was. Het Schoolpact slaagde er in de krijtlijnen te tekenen van een onderwijsbestel waarbinnen de enorme expansie en democratisering van het onderwijs in de tweede helft van de twintigste eeuw kon gebeuren.
Door het onderwijs van andere verstrekkers dan de centrale overheid zelf te erkennen en te ‘subsidiëren’, ging de Belgische staat verder dan vele andere landen. In de Angelsaksische landen bevinden private scholen zich quasi volledig buiten het publieke bestel. Ook in Frankrijk bijvoorbeeld blijft de centrale staat veel verder verwijderd van de private scholen. Dankzij het Schoolpact zijn wij in België geëvolueerd naar een zeer interessante interactie tussen overheid en onderwijsverstrekkers, gesitueerd binnen een publiek bestel wat financiering, regelgeving en basisnorming inzake doelstellingen, maar met voldoende lokale autonomie en vrijheid voor de pedagogische invulling. De termen publiek versus privaat zijn niet langer geschikt om deze interactie recht te doen.
Toch bevatte het Schoolpact ook de kiemen voor zijn eigen falen. Door het onderscheid te maken tussen ‘financieren’ en ‘subsidiëren’ en vooral door een grote ongelijkheid in de hoogte van de werkingsmiddelen in stand te houden, zorgde het Schoolpact zelf voor discriminatie. Op die manier bracht het zelf het streven op gang om ooit tot volledige gelijkheid te komen. In Vlaanderen hebben we ons collectief al snel na de communautarisering van onderwijs de vraag gesteld hoe een hedendaagse verhouding van de staat tot de scholen er zou moeten uitzien. Met het bijzonder decreet op de ARGO nam de Vlaamse decreetgever de bevoegdheid om zelf het onderwijs van de gemeenschap in te richten, weg van de minister en droeg ze dit over aan een autonoom orgaan. Op die manier plaatste de overheid zich ook in een andere relatie tot de gesubsidieerde scholen. Het was dan ook volkomen voorspelbaar dat de vraag naar gelijke financiering sterker zou gaan klinken. En meteen stelde zich ook de vraag naar de ‘objectiveerbare verschillen’ die een verschillende behandeling nog zouden kunnen rechtvaardigen. Met het belangrijke Polder-Tivoli-akkoord van 1997 werd een belangrijke tussenstap gezet. Het onderzoek van Deloitte & Touche in 2001 gaf meer inzicht in de financieringsverschillen. Het Regeerakkoord van 2004 hield het politieke engagement in om tot een gelijke financiering te komen en nu zijn we met dit decreet dus op dit punt aangeland.
Dames en heren, dit najaar wordt het vijftigjarige bestaan van het Schoolpact herdacht. Het Vlaams Parlement zal dus net voor deze verjaardag een nieuwe regeling voor de financiering van de scholen goedkeuren. Dat vormt zonder overdrijving een even belangrijke historische stap in onze onderwijsgeschiedenis.
Voortaan zullen alle scholen op dezelfde manier worden gefinancierd, met in achtneming van twee objectieve verschillen, namelijk het garanderen van de vrije keuze – een Grondwettelijke verplichting van het Gemeenschapsonderwijs – en de verplichting van scholen ingericht door openbare besturen om onderwijs in diverse levensbeschouwelijke vakken aan te bieden. Er zijn geen andere objectiveerbare verschillen die een ongelijke behandeling zouden kunnen rechtvaardigen. Voortaan staat de Vlaamse overheid dus in een andere verhouding ten opzichte van de scholen, namelijk tegenover partners die gelijkwaardig zijn.
Gelijkheid betekent echter ook uiteenlopende realiteiten op een verschillende wijze behandelen om zo gelijke uitkomsten te realiseren. Met die uitkomsten bedoel ik: gelijke kansen voor elk kind om door middel van onderwijs van uitstekende kwaliteit zijn of haar talenten te ontplooien. De juridische structuur of de aard van de inrichtende macht van scholen zijn geen relevante criteria voor gelijke kansen. Maar het sociaal-culturele profiel van een school, als de resultante van de kenmerken van de leerlingen, is dat wel. Scholen waar de leerlingen met minder sociaal en cultureel kapitaal aankomen, hebben het moeilijker om die gelijke kansen ook echt waar te maken. We weten dat we daarin niet naïef moeten zijn – “schools cannot compensate for society” luidt een bekende onderwijssociologische stelling –, maar scholen kunnen wel verschil maken. Ze kunnen dat des te beter doen als ze daarvoor ook verschillend ondersteund worden, dus meer middelen kunnen inzetten om die gelijke kansen te bereiken.
Dit decreet varieert dus een belangrijk deel van de middelen die scholen
krijgen op basis van het sociale profiel van de leerlingenpopulatie, en dit op
vier kenmerken: thuistaal, scholingsgraad van de moeder, ontvangen van een
schooltoelage en wonen in een achtergestelde buurt. Daarmee dekken we de
belangrijkste factoren die de realisatie van gelijke onderwijskansen kunnen
bepalen. Dát zijn de echte ‘objectieve’ verschillen tussen scholen: het sociale
profiel van de schoolbevolking. Daar de gedifferentieerde financiering van
scholen op baseren, is het realiseren van échte gelijkheid.
En wat nu, hoor ik u denken. Dat het nieuwe financieringssysteem historisch
genoemd wordt, heeft ook wat weg van het stilzetten van de geschiedenis, als
ware het een eindpunt waarna geen verdere vooruitgang meer mogelijk zou zijn.
Wat het realiseren van gelijkheid betreft, hebben we inderdaad een eindpunt
bereikt, ook al noteer ik in dit debat dat er nog onopgeloste flankerende
dossiers te bespreken zijn. Maar toch moeten we nu ook verder naar de toekomst
kijken. Wat zijn de uitdagingen nu?
Wel, de uitdaging is helder: gelijke kansen op onderwijs van uitstekende
kwaliteit moeten nu ook realiteit worden. Met de extra middelen moeten op dit
vlak resultaten geboekt worden. De focus verschuift daarmee naar de aanpak, naar
wat de scholen doèn met hun centen, punten, uren en lestijden. Het is geen
toeval dat acht van de tien proeven van mijn tienkamp voor gelijke
onderwijskansen precies daarom draaien. In de toekomst zullen we dus veel meer
naar de resultaten zelf gaan kijken. Ik wil scholen dus op hun resultaten kunnen
aanspreken .
* * *
Vanuit eenzelfde bekommernis over het resultaat van onze budgettaire inspanning
heb ik gisteren ook een oproep gedaan aan de lokale besturen. Ik heb hen
gevraagd om de extra middelen die ze ontvangen door de nieuwe financiering van
het leerplichtonderwijs in gelijke onderwijskansen te investeren. Veel lokale
besturen deden immers in het verleden al belangrijke inspanningen voor gelijke
onderwijskansen. Nu de Vlaamse overheid met extra middelen over de brug komt,
kan lokaal wel druk ontstaan om die eigen investeringen terug te schroeven.
Ik heb daarbij benadrukt dat de werkingsmiddelen waar de scholen concreet over
kunnen beschikken het peil moeten bereiken dat door het nieuwe
financieringsdecreet beoogd wordt. De inrichtende machten moeten daarbij zorgen
dat de sociale differentiatie uit het financieringssysteem voelbaar is tot op
schoolniveau: scholen die in vergelijking met andere scholen relatief meer
kansarme leerlingen tellen, moeten dat verschil ook vaststellen in hun
werkingsmiddelen.
Voor lokale besturen die al belangrijke extra’s besteden aan het eigen
onderwijsnet, schept het nieuwe decreet mogelijks een budgettaire
vrijheidsmarge, waarmee ze hun “flankerend onderwijsbeleid” kunnen uitbouwen.
Flankerend onderwijsbeleid geldt voor alle leerlingen op hun grondgebied, dus
ook voor de leerlingen uit scholen van andere netten. Daarbij moet
vanzelfsprekend gekozen worden voor initiatieven die flankerend zijn,
vertrekkend vanuit een lokaal gedragen en heldere visie, en níét voor het
subsidiëren van essentiële opdrachten waarvoor de scholen middelen krijgen van
de Vlaamse overheid. Voor de kernopdrachten van scholen moet de Vlaamse regering
instaan, niet het lokale bestuur.
* * *
De invoering van het nieuwe financieringssysteem gaat gepaard met een
belangrijke verhoging van het overheidsbudget voor werkingsmiddelen. In lopende
prijzen bekeken zal het budget voor basisonderwijs (gewoon en buitengewoon) in
2009 60% hoger liggen dan in 2004. Het gaat om een stijging van 171 miljoen
euro. Als we rekening houden met de inflatie die intussen heeft plaatsgevonden,
blijft er een reële aangroei van 41%. Ook in het secundair (gewoon en
buitengewoon) was er in deze periode een belangrijke stijging, namelijk met 113
miljoen euro. Dat stemt overeen met een groei van 35% in lopende prijzen en een
reële groei van 19%.
Bij deze duurzame, structurele aangroei van de werkingsmiddelen voegden zich deze legislatuur ook heel wat eenmalige inspanningen, denken we maar aan de 35 miljoen voor ICT, de vier keer 10,5 miljoen voor de infrastructuur van nijverheidsscholen, de extra eenmalige tussenstap van 26 miljoen die nog moet komen, … Samen betekenen deze inspanningen een supplementaire eenmalige investering van 104 miljoen voor het basisonderwijs en secundair onderwijs tijdens deze regeerperiode. En dan zwijg ik nog over de budgetten die vrijgemaakt zijn voor scholenbouw en energiebesparing.
De uitgesproken stijging van de werkingsmiddelen tijdens deze legislatuur maakt dat deze maximumfacturen een modale school niet voor grote problemen zullen stellen. Scholen zijn in staat om hun aanbod aan uitstappen op peil te houden of zelfs uit te breiden, en tegelijk de kost voor de ouders te beperken. De scholen zullen niet verschralen, maar rijker worden, voor àlle kinderen. We zijn niet over één nacht ijs gegaan bij het vastleggen van deze principes, en tegelijkertijd willen we grondig evalueren wat de praktijk leert. Dat zal onder meer gebeuren met wetenschappelijk onderzoek door het Steunpunt Schoolloopbanen in het Onderwijs. Binnen de Vlaamse Regering is overigens duidelijk afgesproken dat we de impact van deze hervorming op de concrete schoolbudgetten en de ontwikkeling van hun activiteiten grondig zullen evalueren.
* * *
Naast een fundamentele hervorming van de werkingsbudgetten van scholen, realiseren we tijdens deze legislatuur een forse investering in het bestaande stelsel van GOK-uren voor het basisonderwijs en de eerste graad van het secundair, en herzien we het oude stelsel voor de 2de en 3de graad van het secundair onderwijs volledig. Dat is één van de vele punten uit het onderwijsdecreet 18, dat hier ook voorligt. Naast de GOK-uren, is er het stelsel van de zorguren. Onderwijsdecreet 18 laat toe dat scholengemeenschappen met hun scholen een veel bewuster beleid voeren m.b.t. de verdeling van zorguren. U weet dat we inzake zorguren bovendien een forse expansie op gang brengen.
De uitbreiding van GOK, GOK+ en de zorguren zorgt ervoor dat heel wat scholen extra personeel in dienst hebben om kansarme leerlingen of leerlingen met een functiebeperking bij te staan. Het aandeel van deze uren loopt vanaf volgend schooljaar op tot ca. 4,5% van de omkadering met onderwijspersoneel in het gewone onderwijs, met een sterke klemtoon op differentiatie in het gewone basisonderwijs: GOK en zorg zullen samen ca. 9% van de onderwijsomkadering in het basisonderwijs uitmaken; GOK vertegenwoordigt ca. 1,5% van de onderwijsomkadering in het SO. Ook de omkadering wordt dus meer en meer op basis van leerlingenkenmerken toegekend en in het teken van gelijke kansen gezet. Dat laat me toe te stellen dat we, wat deze legislatuur betreft, de eerste proef van de tienkamp afgerond hebben.
Dat wil niet zeggen dat het werk aan de eerste proef helemaal
“af” is. Met de versterking en herziening van het GOK-stelsel leggen we een
duidelijke basis voor een structurele differentiatie naar sociale
leerlingenkenmerken die ook in de omkadering nodig is; vandaag gebeurt dit nog
met een bijkomende, aparte GOK-omkadering, met eigen administratieve
wetmatigheden, inspectie, enz. De ‘mainstreaming’ van deze gedifferentieerde
omkaderingsmechanismen, d.w.z. de integratie van GOK in het reguliere systeem,
zal een belangrijke uitdaging vormen voor de volgende legislatuur.
* * *
Om te besluiten wil ik nog even stilstaan bij de betekenis van dit nieuwe
financieringsdecreet in de evolutie van het Vlaamse onderwijsbeleid. We hebben
voor de ogen van het publiek geen "nieuw schoolpact" geschreven (er was
overigens geen escalerend conflict, dus was een vredespact ook niet aan de
orde), maar wel een nieuw sociaal contract tussen de onderwijsoverheid en de
scholen.. Dat sociale contract is fundamenteel. De vrije scholen worden voortaan
volwaardig deel van het publieke onderwijsbestel. Dat betekent niet dat hun
pedagogische vrijheid minder wordt of dat zij geconfronteerd zullen worden met
allerhande nieuwe verplichtingen. Er is allerminst sprake van een duivels plan
om de vrije scholen op een of andere wijze te koloniseren. Scholen moeten niet
meer, maar juist minder bevoogd worden; ze moeten zelf de beleidskracht
ontwikkelen om in gelijke kansen resultaten te boeken. Ik wil alle scholen in
Vlaanderen – officiële en vrije – op een gelijke manier aanspreken en uitdagen
op hun resultaten in de strijd voor gelijke onderwijskansen.
Isaïah Berlin maakte ooit het fundamentele onderscheid tussen positieve en negatieve vrijheid. In een context van discriminatorische financiering wordt de relatie van de overheid tot de gesubsidieerde scholen vrijwel volledig gekleurd door een negatief concept van vrijheid: het afbakenen van grenzen staat dan voorop en leidt tot een volstrekt onvruchtbare ‘blijf van mijn erf’-houding. In een context waarin voortaan de overheid alle scholen op een gelijke manier behandelt – hetgeen betekent: ongelijk waar het moet – is er ruimte om een concept van positieve vrijheid tot ontwikkeling te brengen: de overheid die de mogelijkheden biedt om gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren. Dát is waar ik met de scholen in Vlaanderen naartoe wil.